王 龚
上世纪后期以来，综观世界主要国家和国际社会教育改革政策和实践，呈现在我们眼前的不再只是教育改革的澎湃浪潮，还有来自深层的潮流涌动。中美作为世界教育大国都出台了有重要意义的系列政策和法案，体现国家意志和最高理念，指导后继的改革行为。本文以中美两国颁布的教育改革政策文本为依托，探究两国基础教育改革的异同，分析和思考两国教育改革的未来走向，以期为我国教育改革的深入发展提供参考。
一、两国教育改革政策的分析框架
本文把我国政府出台的政策文本或教育法规、条例、改革纲要等和美国政策文本、教育法案等放在一起，作为言说的基本依据并进行比较，是因为它们具有一定的可比性。不仅是因为它们从政策主体、政策目的和价值取向以及颁布的时间、背景、内容等既有相同点，又存在着诸多的不同，同时也因为在美国联邦政府和州政府有关教育的政策常常是通过法律化的形式予以呈现的，因此，不论是政策文本还是法律文本、改革纲要还是改革计划，实际上都深刻地蕴涵了政府的政策意图，对教育的改革、发展和建设具有导向作用。因此，一个国家教育改革政策设计的科学性和可行性很大程度上决定该国教育发展的质量和走向。
教育政策议程、形成和实施的研究均表明，政策文件是影响教育改革实践的最重要的指导性因素，其作用远远超过其它因素。由此可见，对改革政策的属性进行分析是研究者的一项重要任务。在长期的教育改革政策和法律的研究中，讨论既定的方案或政策对变革实施的影响时，美国研究者达成共识，认为改革方案的特征影响教育改革，很可能阻碍或促进改革政策执行和实施。因此，富兰提出了由政策实施研究者发展而来的“变革方案特征”理论。这些特征通常包括变革的必要性、政策方案清晰性、复杂性以及改革文本的质量或实用性等。第二种分析框架是“政策属性理论”，由教育政策研究者Desimone和他的同事提出。该理论认为，教育改革政策的以下五种要素，即明确性、一致性、权威、权力和稳定性与成功的政策实施极其相关。所谓的明确性是指政策的目的和要求具体、明确，在告诉实施者如何做方面的清晰程度很高，易于操作，相当于“改革方案特征”中的“清晰性”，即政策表述的精确化和细化程度。一致性是指政策之间没有冲突，政策之间的连贯性和相互印证强化程度，平行改革政策之间的互补或一致程度，历时政策相互支持，共时政策呈现相互补充。就权威和权力而言，政策通过法令化与社会规范达成一致、或成为社会规范、或得到专家的支持认同而具有专业性、或魅力型领导的支持而获得权威，权威依赖于合法性；“权力的运行铸就了政策过程的结果”，而权力靠与政策有关的资源、奖励或制裁制度而得以维系，政策的形成是权力博弈的结果。稳定性涉及政策的实施人员和环境以及政策目标，是指包括人员、资源以及时间在内的实施环境能够长期持续的程度，政策的属性系统不因某些外在因素的改变而波动。这些因素中，明确性与政策实施的忠实程度有关，权力与政策的即时效果有关，而权威、一致性与稳定性和政策实施的长远效果有关。
两种分析框架所强调的因素在某种程度上具有一定的相似性，但它们各有所长，具有明显的互补性，“改革方案特征”理论擅长政策本身属性和特征的分析，着眼于相对微观和静止视角，而“政策属性理论”着眼于改革政策整个动态实施过程，在更大范围内检视教育政策属性，更多关注宏观和变数。因此，可以将两者结合起来对两国教育改革政策进行更科学的比照和研究。
二、两国教育改革政策的比较之维
教育改革的历史就是一部政策变革和调整的历史。对中美两国来说，一方面，基于各自教育传统与现实的需要等因素，教育政策存在相对稳定性；另一方面，随着社会的发展与进步、国际形势的变化，教育自主发展等诸方面的动力又共同促成了教育政策的深刻变革。通过典型视角的比较，更有助于达成对教育问题的动态理解和深层把握，同时也是预测未来课程政策发展趋势的有益铺垫。
(一)政策清晰性与复杂性的比较
无论是上述分析理论还是基于政策过程实践都证明，由于教育改革的复杂性，政策表述的精确化和细节化的程度直接影响政策的执行和实施。
基础教育方面，我国的《基础教育课程改革纲要(试行)》（以下简称《纲要(试行)》）与美国的《不让一个孩子掉队法》相比，在涉及课程改革必要性和改革使命的描述方面，显得相对概略和简单。如：对于“总体水平不高的表现”、“为什么不适应时代发展的需要”等关键性的问题并没有给出较为详细而合理的说明，因而基础教育理念不利于理解和推广，从而影响改革政策的实施。而美国的NCLB法案是通过数字和事实，较为明确具体地阐述了改革的必要性和紧迫性，提高了法案的清晰度，易于引发共鸣，更容易被认可和接受。
例如《不让一个孩子掉队法》文中提到“在国际数学测验中我们的高中学生落后于塞浦路斯和南非的学生，以至将近三分之一的大学新生在他们能够开始正常的大学课程前却不得不参加补习课程。”在改革目标和内容方面，仔细分析不难发现，我国《纲要(试行)》中有一段关于“基础教育课程改革的具体目标”则更像不是短期内能实现的“课程目的”。而NCLB法案中关于推动课程变革的目标则相对明确而具体，例如像“增强对学生业绩的责任制”、“缩小差距”以及“家长知情权”等等目标的表述。当然由于两国的国情不同，目标的明细程度意味着美国联邦政府对教育干预的加强，而教育分权是我国这次改革的重要理念之一，概括的目标有利于发挥各级和各界的积极性。但高度简单化、概括化使得政策缺乏可操作性，一定程度上影响了改革的效果。
中美两国进行的教育改革都是全国性的，改革的复杂性是毋庸置疑的，不仅涉及改革政策理念的变更，还涉及政策内容、主体利益和教育结构的调整。对这种大规模的复杂改革来说，科学的实施策略选择是影响改革效果的一个重要因素。一般而言，大规模课程改革往往会采用自上而下的、指令式的策略进行。两国的教育改革都由中央政府的教育部门统一组织和领导，有计划、按步骤逐渐展开。我国对这次改革推出“先试验后推广”的策略，这种实施策略的优点，正如Reynolds指出：“强调政策实施者对教育变革的拥有感的草根式改革政策很多时候并没有得到真正实施，而指令式的教育改革则有利于保证实施结果的一致性。”此外，各级政府部门和社会力量的积极参与也增强了政策实施的力度。但是，这种自上而下的指令式实施策略往往使人产生改革是外部强加的印象，是迫于行政命令的压力，容易导致肤浅的、虚伪的变革。美国改革决策者和促进者在政策实施中，则采取适当的补充或跟进措施，尽量减少或避免指令式策略带来的风险。
(二)改革政策的必要性和实用性的比较
面对深刻的社会变革，中美两国由于政治体制和文化传统的差异，基础教育改革“相向而行”的走向越来越明显。我国教育改革的人才培养目标朝着具有创新精神和实践能力的方向，强化教育内容的时代性、综合性和选择性，提高学生的素质，发扬学生的个性，教育重心下移。而美国学生的主要问题是基础知识薄弱，学术水平低下，它的发展方向和中国恰好相反，加强基础知识和技能，将数学、英语和科学作为核心课程，提高学生的阅读水平，加强联邦政府对教育的干预，教育重心呈现上移趋向。相比较而言，我国政府对教育改革权力下放程度是有限的，社会力量没有很好得以开发和利用，长期保守和被动使得很多人面临突如其来的“权力”，不知所措。而美国的干预多是财政拨款的手段，多建议性，地方和学校可以自由选择。这种“相向而行”的改革趋势是顺应历史潮流的。说明两国的教育改革是一个新的否定之否定环节，是在更高层次上的启动。
改革实践已经证明，政策实施者倾向于对实施变革的决策会遵循“实用性伦理”，即变革方案需要符合工具性、和谐性和成本三个原则。工具性意味着改革的原则和策略必须能够转化为清晰可行的程序或措施。从这个方面来看，美国的很多政策具有明确目标和具体的措施，我国则一般没有规定“强制性”措施，多以引领为主。和谐性要求改革提倡的理念和手段必须配合政策实施者的实际处境，我国的教育改革中的确出现一些不同声音，也有一些教师不适应新课改现象，但有适当的压力对教师和学生都不是一件坏事。相对来说美国反对的声音更强烈些，甚至出现公开抵制现象。成本是政策实施者对实施变革的代价和回报的权衡，这更大程度上是改革的预期，如果改革者对改革的投入不能带来社会、学校的认同以及学生学习的改善，或投入与成效不成比例，他们就难以采用和实施新改革政策，或者出现上文提到的“虚假现象”。
(三)政策的一致性与稳定性的比较
改革政策能否成功实施并取得政策效果还有赖于与其它政策之间的关系以及所处的实施环境，也就是政策属性理论中所说的一致性和稳定性。如果各项改革政策彼此不能协调一致，不连贯，甚至相互冲突，就不可避免陷入混乱局面，不能够发挥政策之间的互补优势。如中美两国基础教育改革政策不同程度上有着内在的一致性和稳定性，这样有利于政策推行和取得效果。我国指导第八次课程改革的一系列政策的出台经历了一定的酝酿和持续推行过程，2001年6月出台了《基础教育课程改革纲要(试行)》，紧接着颁布18个学科的课程标准；2003年颁布《普通高中课程方案(实验)》，2007年新课程在全国推开。在此期间多次召开座谈会听取各方面意见和建议，2009年南京会议把课程改革界定为深化阶段。美国的教育改革政策也不是无源之水，围绕公平与优异先后出台了《国家处在危机之中——教育改革势在必行》(20世纪80年代)、《2000年目标：美国教育法》(20世纪90年代)，2001年的《不让一个孩子掉队》等多项纲领性文件。
但研究中我们也发现，我国的《纲要(试行)》颁布以来，面对形势的发展和日益凸显的负效应，从来没有对其修改过。尽管出台了《国家中长期教育改革与发展规划纲要》，但对两者的关系很少有人论及。而美国NCLB法案自出炉以来，在逐步修订和调整中显得有序、严谨和合理。在政策目标的推进中，我国的改革略显急躁和理想化，九年义务教育课程在全国的推开仅用4年时间，这样步子迈得太大，缺乏足够时间和精力总结实验经验，完善方案，实施效果要打折扣。而美国NCLB法案准备用13年时间使全美中小学学生在阅读、数学和科学成绩100％达到熟练水平。尽管这样，奥巴马上台后认为这种做法师生压力太大，考虑对部分内容进行修订。美国这种在保持政策方向一致性和稳定性的前提下，进行渐进改革和调整的方式，与我国的教育改革在保证整体一致性和稳定性的“掩护”下的急躁冒进形成了鲜明的对照。
三、总结与反思
综上所述，中美两国的改革政策为各自教育描绘了一幅美好的蓝图。在制定教育改革政策时，不仅要适应而且超越世界历史潮流，借鉴其它国家的成功经验，要尽可能提高政策的清晰度、一致性和稳定性，确保政策背后具有强大的权力和权威性。同时两国都对国际教育改革发展的趋势表现出极大的关注。
(一)教育政策价值取向的转变
教育政策价值决定着政策的追求和舍弃，在过去30多年中，我国基础教育政策的价值选择经历的一系列变化值得关注。首先，由重视社会工具价值转向对民本的关注。基础教育决定了它为社会培养具有现代素质的公民和劳动者的同时，也为学生提供生存与发展的基础。纵观出台的政策，不难发现，民本已经成为基础教育的出发点。2000年以前出台的政策如《中共中央关于教育体制改革的决定》、《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》等重要文件把基础教育功能定位为“快出人才，早出人才”，这些高层政策服务于社会经济与科技发展的取向，忽略了对公众利益的关注。2000年后出台的教育政策把满足人民的需要作为指导思想之一。“办人民满意的教育”、“教育公平”成为((2003—2007年教育振兴行动计划》、《中华人民共和国义务教育法》以及《国家教育改革与发展规划纲要(2010—2020)》的重要理念。“免费”成为义务教育公益性质的回归表征，基础教育开始关注利益公平分布，促进均衡发展，以及由重点关注数量发展到关注素质教育。
公平与优异是美国教育改革政策的永恒主题，消除城乡少数民族和移民子女、性别之间教育的不平等成为教育政策关注的重点。克林顿政府的《1998—2002年教育战略规划》明确提出为学生发展奠定良好基础，帮助达到挑战性成就水平，成为有责任心的公民和终身学习者，这更多是从效率角度提出的要求。布什2001年签署NCLB法案明确指出政府的目标就是“在美国，决不能让一个孩子落后。每一个孩子都应该受到发挥全部潜能的教育”。奥巴马教育新政特别注重政策的正义性，为教育增加拨款，改变处境不利的人群的自身境遇，强调个人和组织对于国家和社会的责任。这些都表明对教育公平的关注超过效率。
(二)教育权力和责任的重构
权力行使的基础是拥有合适的资源，包括经费、社会地位和信息等。中美两国政府都在利用手中的资源影响甚至干预着教育发展，即在行使着教育权力。依据政策属性理论，奖励和制裁制度是维系一种教育权力的重要手段，美国宪法虽然没有赋予联邦政府特定的教育权力，但联邦政府利用手中的“资源”施加着自己的影响，体现着国家的教育政策本身的权力。无论NCLB法案还是《2009年美国复兴与再投资法案》都在利用资源确立国家意识，发展全国性的目标和课程标准，同时责成专门人员和中介机构进行监督和定期或不定期的评估，以考查各州在教师效能、水平、学生成绩提高、学校业绩等方面的进展，藉此敦促各州进行教育改革，提升教育质量。与美国法案相比，我国的很多教育政策只在最后部分提到“各级教育行政部门应设立基础教育课程改革的专项经费”、“对参加基础教育课程改革的单位、集体、个人所取得的优秀成果，予以奖励”等诸如此类的套话。这种相对简单的宏观承诺既没有对奖励的标准和形式做出明确规定，也没有对拨付专项经费的真实可能性及其数额做出说明，不能够凸显政策权力的保障和奖励，从而使政策的权力受损。在教育政策推行的过程中，缺乏强有力的监督评估机制和组织机构，因此政策的权力也就在更大程度上受到了削弱。
美国在近半个世纪以来联邦政府、州、地方之间传统的责任划分在发生着微妙的变化，如果说布什政府时期通过教育立法将联邦政府的作用扩展进了州和地方教育机构的教育职能中，部分改变了传统的联邦和州、地方的教育权力分配，那么奥巴马政府则是以一种更加务实和有效的方式来继续推进和协调这种关系，实现三者教育权力关系的重构，力图采取实用的“协作方式”来实现联邦教育政策，这种“协作方式”是弹性使用权力的一种方式。创造一种“支持性和心理宽松的环境，允许下级拥有自主的空间”能够调动各方面的积极性和主动性，从而创造性地完成政策实施。
(三)完善教育政策制定、发布与实施机制
良好的政策制定、颁布和实施机制是教育改革的保障，这一点已经得到国际共识。首先完善改革的立法和施法工作。美国通过法律法规建立和完善一套均衡化的教育体系，强化了教育政策的权威性和高级政府职责，提升了教育决策的层次，保证了政策的连贯性，同时也为对教育的监督提供了依据。20世纪90年代至今已经颁布数部法律法案，如《2000年目标：美国教育法》、《早期学习机会法》、《国家创新教育法》及《2009年美国复兴与再投资法案》等。而我国在上世纪提出了“依法治教”的方针，先后出台了《教育法》、《教师法》以及2006年修改的《义务教育法》等。整体上来说，由于我国大的政治体制的影响，教育决定、纲要和报告以及重要领导讲话等文件远远多于教育立法，这样增加了教育政策的灵活性，但强制性和科学性显得不足。
其次，加强教育改革的组织和支持系统的建设。因为教育决策需要高效、合理的组织去领导和执行，支持系统可以提供信息、建议和评估等，以保障决策的科学性。美国的教育改革由联邦教育部具体负责，并通过权威机构来主持和组织课程改革，制定改革标准，确定改革目标等。同时组织动员全国性教育组织联合建立“21世纪教师”网络服务，鼓励、组织和支持使用新技术对教学进行改革。相比较而言，我国的教育改革长期以来都是政府唱主角，很多专家、学者、专业团体、机构的援助没有很好地开发和利用，结果是很多资源被浪费，甚至产生负效应。
再次，加大经费支持和强化问责。充裕的经费是教育改革成功的保证。美国联邦政府为了实现NCLB法案的目标，经费的投入是史无前例的，奥巴马2009年一次投入1，000亿美元的“教育救市金”。为了保证经费的使用效益，联邦政府上世纪开始启动了“教育问责制”，明确责任主体，规定具体标准和处罚措施。我国党和政府为了巩固教育的基础性作用，不断改革经费投入体制，增加教育经费，但由于我国穷国办大教育的国情，基础教育经费一直以来显得不充足，经费使用的整体设计和规划、使用效益的评估，以及政策责任主体明确化等问题至今没有很好解决。